Нормативно-правовая база » Справочная и иная документация » Опыт экспертизы проектов в зарубежных странах

Настоящая информация, содержит краткое описание о государственной экспертизе и практике оценки проектов в зарубежных странах. Информация составлена из данных, приведенных в литературе и иных информационных материалах, а также в документах, полученных РГП «Госэкспертиза» Комитета по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства индустрии и торговли Республики Казахстан в порядке обмена опытом.

Надлежащее (т.е. определяемое государственными нормативными документами) качество строительства обеспечивается путем организации и проведения государственной комплексной экспертной оценки проектов строительства и по отдельным видам градостроительных проектов, предшествующей их утверждению, а также осуществления государственного архитектурно-строительного контроля, проводимого в ходе строительства путем инспектирования строек.

Государственная экспертиза проектов базируется на принципах ее независимости, обоснованности и объективности оценок и выводов, а также централизованной ответственности экспертов по должности. Обязательность проведения государственной экспертизы устанавливается законодательством в зависимости от:

1) вида проектов (предпроектной, проектной или проектно-сметной документации);

2) технической сложности будущего объекта, связанного с его функциональным назначением и технологическими процессами, планируемой (расчетной) мощности (вместимости, пропускной способности), особых условий участка (площадки, трассы) строительства, физических параметров и характеристик и др.;

3) источников инвестирования планируемых намерений по градостроительному освоению территорий или строительству конкретного объекта;

4) иных особых или специфических требований к проектным решениям в части обеспечения санитарной, экологической, пожарной и взрывной безопасности, надежности конструкций и устойчивости функционирования запроектированных объектов.

В экономически развитых зарубежных странах существуют институты государственной экспертизы проектов строительства зданий и сооружений производственного и жилищно-гражданского назначения, многофункциональных комплексов, транспортных и инженерных коммуникаций, а также иных объектов. Государственная экспертиза является одной из важнейших процедур в технологической цепи разработки и утверждения проектных решений, а также изменений ранее утвержденных проектных решений в ходе строительства. На основе выводов проведенной государственной экспертизы и комплексного анализа инвесторами (заказчиками) производится оценка качества выполненных по их заказу проектов, и принимаются решения по их реализации либо отказе от дальнейших намерений.

В большинстве зарубежных стран с достаточно интенсивным строительством проведение государственной экспертизы проектов в совокупности с контрольно-надзорными функциями за качеством проектирования и строительства возложены на специальные структуры государственных органов. При этом контроль за проектной продукцией и соблюдением в проектах требований государственных норм и стандартов, правил, технических условий и ограничений, устанавливается на уровне законодательных актов либо муниципальных строительных кодексов (территориальных правил застройки), которые не должны вступать в противоречие с общегосударственным (федеральным) законодательством. Статус и пределы распространения таких нормативных правовых актов и нормативно-технических документов (на всей территории государства или в пределах его административных единиц) зависят от формы государственного устройства данной страны.

США

В США, имеющим федеративное устройство, контроль и государственную экспертизу проектов в части соблюдения градостроительного и строительного законодательства, соответствия требованиям строительных норм и правил, действующих под юрисдикцией местного органа власти на территории данного штата или населенного пункта, является прямой обязанностью соответствующего исполнительного органа.

Организации, во главе которых стоят должностные лица, бывают самих различных форм и могут иметь соответствующий статус. Это может быть отдел государственного органа или специализированная государственная организация, имеющая экспертов по всем направлениям (разделам проектов). Государственный надзор за качеством проектов и строительства обеспечиваются с помощью механизма лицензирования, предусматривающего проведение государственной экспертизы по представленным проектам, проверку квалификации и потенциала проектировщиков, выдачу окончательного разрешения (лицензии) по одобренному проекту и осуществление технического надзора за ходом строительства данного объекта.

В большинстве случаев, управленческие функции в области строительства в административной единице возлагаются на Департамент строительства, возглавляемый Комиссаром по делам строительства. Комиссар назначается главой местной администрации и одобряется Муниципальным советом. На Комиссара возлагается персональная ответственность за организацию и проведение следующих функций Департамента:

1) государственная экспертиза проектов и выдача разрешений (лицензий) на строительство;

2) инспекционный контроль за выполнением требований строительного законодательства;

3) лицензирование профессиональной деятельности строителей;

4) нормативно-техническая деятельность по поддержанию, наполнению и совершенствованию муниципальных строительных норм и правил.

Каждый проект на строительство объектов проходит государственную экспертизу в Департаменте строительства, а Комиссаром по делам строительства выдается лицензия, разрешающая строительство данного объекта по проекту, получившему положительную оценку государственной экспертизы.

Для получения разрешения в Департамент строительства предоставляется полный комплект законченных рабочих чертежей здания (сооружения), выполненный проектировщиком или проектной организацией для передачи подрядной строительной организации.

Все чертежи выполняются в одном формате, сшиваются в одну брошюру (комплект) с титульным листом и каждый чертеж подписывается лицензированными архитектором и представителями инженерных дисциплин проектной группы с указанием номеров лицензии, даты их выдачи и органа-лицензиара. При этом каждый специалист (а не предприятие или организация, как в Казахстане), ответственный за каждый раздел проекта, должен иметь личную лицензию на производство соответствующих видов (подвидов) проектных или изыскательских работ, что возлагает персональную ответственность за качество их выполнения.

В зависимости от технической сложности проекта к его оценке могут быть привлечены специалисты – внештатные эксперты или консультационные фирмы с экспертами, специализирующимися по различным направлениям проектного дела. При этом проектная документация попадает в архитектурную службу Департамента, которая координирует работу экспертов по другим направлениям, включая пожарный, санитарный и экологический секторы проектов по принципу «одного окна».

Процедура подбора для привлечения к государственной оценке экспертов базируется главным образом на учете требований к квалификации (специализации), производственному опыту и человеческим качествам экспертов, путем прохождения тестирования, в том числе оценки знания законодательства и нормативной базы, проявлений объективности и независимости мнения и т.п. При этом эксперты не должны быть заинтересованной стороной или сами заниматься проектированием, консультационными услугами, другими работами, связанными со строительством объектов.

В случае одобрения кандидатур экспертов по всем представленным разделам проекта, Комиссар ставит свою личную печать на одобренных ими чертежах и иных материалах проекта и отправляет один экземпляр комплекта проектной документации на хранение в архив Департамента, где они хранятся в течении полугода со дня сдачи объекта в эксплуатацию, после чего возвращаются разработчику.

Любые изменения и дополнения к ранее одобренному проекту проходят повторную государственную экспертизу и пересогласование в Департаменте.

Для получения разрешения на строительство, заявитель оплачивает сумму, определяемую согласно расценкам, установленных Муниципальным кодексом, в которую входит стоимость государственной экспертизы проекта. Сумма оплаты зависит от объемов работ, то есть от площади объекта, количества единиц оборудования, а также почасовой оплаты экспертов, задействованных в аналитической и оценочной работе государственной экспертизы.

Канада

Процесс государственной экспертной оценки и проверки уровня качества проектной документации в Канаде во многом схож с проведением государственной экспертизы проектов в США.

Одной из основных форм работы местных (на уровне провинции) органов власти по анализу проектных решений и государственной экспертизе проектной документации является проведение совещаний и комиссионное обсуждение проектов на различных стадиях их разработки (режим поэтапного экспертного сопровождения процесса проектирования) с участием специально созданных экспертно-консультационных фирм.

Руководитель главного отдела местного исполнительного органа, отвечающий за проектирование какой-либо группы объектов, назначает для участия в комиссии по комплексному обсуждению проектов ответственного представителя отдела. Члены комиссии рассматривают разделы представленной проектной документации и дают по ним свои заключения. Основной целью создания такой комиссии является проведения анализа с последующим принятием решения о возможности дальнейшего продолжения проектных работ вплоть до утверждения проекта и начала его реализации.

Все представленные на государственную экспертизу проекты оцениваются по установленным критериям по пятибалльной системе. Если по одному из критериев оценка ставится менее четырех баллов, то вся проектная документация возвращается на доработку. При оценке свыше четырех, но менее пяти баллов проект принимается с мелкими замечаниями и рекомендациями принять их во внимание в процессе строительства. Проект, получивший пятибалльную оценку, рекомендуется к реализации без оговорок.

Германия

В Германии на земельные правительства возложены обязанности по созданию соответствующих органов в структуре местной исполнительной власти, осуществляющих контроль за планированием и застройкой территорий.

Это, как правило, земельные министерства или отделы строительной инспекции муниципалитетов, имеющий специалистов-экспертов по всем разделам проектного дела. Так, например, верховным органом в строительстве земли Бавария является Министерство внутренних дел, в состав которого входит департамент по строительству (орган строительной инспекции) с собственным штатом, организующий контроль за проектированием и строительством, а также за эксплуатацией зданий и сооружений.

На органы строительной инспекции в Германии возложены обязанности по обеспечению высокого качества проектирования и строительства. Для этого проводится проверка проектов и их государственная экспертиза, а также выдаются разрешения на производство строительно-монтажных работ (начало и ведение строительства) и осуществляется инспектирование строящихся и эксплуатируемых объектов. Эти организации комплектуются профессионально подготовленными специалистами, которые обладают необходимыми нормативно-правовыми и инженерно-техническими знаниями в области строительной науки и техники, а также в вопросах организации проектно-изыскательских и строительных работ. Для выполнения своих задач государственные органы строительной инспекции могут привлекать к проведению государственной экспертизы проектов отдельных экспертов из числа высококвалифицированных специалистов, включаемых в специальный реестр.

В Германии государственная экспертиза проектов в строительстве проводится на соответствие проектных решений следующим параметрам:

1) устойчивость зданий и сооружений;

2) противопожарная защита в строительстве;

3) вибро-, звуко- и теплоизоляция конструкций и ограждений;

4) проведение статико-конструктивных расчетов.

Государственная экспертиза организуется на принципах обязательности ее проведения в установленном порядке, независимости экспертов, научной обоснованности и объективности выводов, ответственности за обоснованность экспертного заключения и рекомендаций. При этом экспертная оценка осуществляется государственными экспертами, назначаемыми Палатой архитекторов или Палатой инженеров-строителей в зависимости от рассматриваемых ими разделов проектов.

К государственным экспертам предъявляются особые требования, в том числе таких как обладание достаточными знаниями и опытом работы в области проектирования, запрет на занятие предпринимательством в строительстве или смежных с ним сферах, а также требования не находиться в профессиональных, финансовых или прочих зависимых отношениях, в первую очередь с субъектами строительной деятельности. Государственные эксперты подотчетны Палате и дают присягу на беспристрастность и добросовестность в профессиональной деятельности. Кроме того государственные эксперты могут рекомендовать Палате кандидатуры других специалистов в качестве потенциальных государственных экспертов.

Для работы с судебными, следственными или иными административными органами существует институт общественных экспертов. Основной целью назначения экспертов на общественном уровне является представление этим судебным, административным органам или представителям общественности, особо компетентных, приведенных к присяге экспертов, чьи заключения также отличаются высокой достоверностью для рассматриваемых вопросов в различных сферах общественных отношений, связанных со спорами по проектам строительства и качеством возведения объектов. Решение о назначении экспертов на общественном уровне принимает Палата архитекторов.

Общественная экспертиза организуется путем референдума, опроса населения и обсуждений отдельных вопросов природоохранительных мероприятий в муниципалитетах.

Япония

Система и порядок ведения государственной экспертизы проектов и надзора за качеством строительства в Японии аналогичны США или Германии. Также сходны территориальный принцип построения системы государственного контроля за качеством проектной продукции и участие государственных органов в регулировании инвестиционной деятельности в этих странах.

Государственной экспертизе проектов и качеству строительства в Японии придана повышенная роль и предъявляются соответствующие требования, обусловленные очень высокой сейсмической опасностью на всей территории страны. Последствия Токийского землетрясения 1927 года предопределили необходимость ужесточения требований к проектированию и капитальному строительству. Государственной экспертизе подвергаются все проекты строительства, независимо от назначения и значимости объектов. В этой связи, при муниципалитетах крупных городов созданы специальные службы надзора за строительством и проверки проектов на подведомственной территории и пригородах. Штатная численность этих служб зависит от объемов проектирования и интенсивности строительства на подведомственной муниципалитету территории.

При комплексном рассмотрении проектов на строительство особое внимание обращается на разработку и реализацию генеральных планов, соблюдение градостроительной дисциплины (использование отведенных участков строго по функциональному назначению, определенному генеральным планом, требования к красным и желтым линиям, природоохранные меры и др.), оптимальности и безопасности объемно-планировочных решений для каждого здания или сооружения, обеспечения конструктивной прочности и надежности объекта.

Для полноты проведения государственной экспертизы проектов уполномоченными на это органами управления (службами) широко привлекаются специализированные фирмы и консультационные экспертные организации, а также высококвалифицированные специалисты и научные работники. При этом строго соблюдается принцип независимости привлекаемых фирм, организаций и экспертов, широко применяются комбинированные способы и комплексный анализ полученных результатов государственной экспертизы.

Экологической экспертизе подлежат почти все проекты на строительство объектов, для чего по стране функционируют независимые многочисленные крупные и мелкие организации и службы по экологической экспертизе и инженерной защите окружающей среды.

К основным функциям центрального государственного отраслевого органа относится формирование и содержание нормативной базы, организация и проведение государственной экспертизы важнейших инвестиционных проектов и программ, а также разработка методических указаний по принципиальным вопросам в проектном деле и строительстве.

Особое внимание заслуживает работа Японского научно-исследовательского института строительства и экономики с использованием автоматизированных экспертных систем. Эти системы представляют собой информационные программные комплексы, позволяющие решать определенные задачи с помощью постоянно накапливающихся баз данных, содержащих обширную нормативную информацию в соответствующей области.

В целях сокращения инвестиционного цикла в Японии широко распространено проведение государственной экспертизы в процессе разработки проектов, т.е. в режиме экспертного сопровождения до полного завершения проектных работ. Для этого заказчики и авторы проектов работают с независимыми экспертами, предложенными органами государственной экспертизы на всех этапах проектирования, что обеспечивает достижение высокого качества проектной продукции путем внесения необходимых поправок в рабочем порядке в течение сравнительно коротких сроков.

Общие сведения по вышеуказанным странам

Следует отметить, что в указанных экономически и социально высокоразвитых странах доля государственных инвестиций в строительство составляет всего 4-8%. В этой связи модель привлечения к экспертизе квалифицированных и независимых экспертов видится достаточной.

Отсутствие института государственной экспертизы проектов либо ее незначительное место в системе государственного контроля за качеством строительства и государственной экспертизы проектов приводит к значительным и невосполнимым людским потерям и материальному ущербу, особенно при катастрофических природных бедствиях, в том числе таких, как землетрясения.

Так в результате разрушительного землетрясения 1999 года в Турции погибли десятки тысяч людей, а около сорока пяти тысяч человек получили ранения и серьезные увечья. Сразу после этих событий для установления основных причин разрушений зданий и сооружений, повлекших за собой многочисленные жертвы, от Комитета по делам строительства тогдашнего Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан на места этой катастрофы были направлены специалисты Казахского научно-исследовательского и опытно-экспериментального института сейсмостойкого строительства и архитектуры (РГП «КазНИИССА»). В отчетных материалах РГП КазНИИССА в качестве основных причин были указаны повсеместное низкое качество проектов, ненадлежащим образом выполненные расчеты по обеспечению сейсмостойкости несущих и ограждающих конструкций и объемно-планировочных решений. Особое место в числе причин трагических последствий указывалось, что реализация таких некачественных проектов проводилось в отсутствие системы государственной экспертизы проектов, а также недостаточная квалификация и требовательность государственных строительных инспекторов, допустивших низкое качество строительных работ, нарушения технологических процессов и применение строительных материалов и изделий, не соответствующих государственным стандартам.

В рамках мер по усилению роли государственного контроля за качеством строительства и созданию института государственной экспертизы проектов Турция неоднократно направляло представителей своих государственных органов в Республику Казахстан с целью изучения нашей системы государственного контроля и системой управления качеством проектной и строительной продукции.

Соизмеримые по разрушительной силе природной стихии и обширности территории с указанными событиями в Турции аналогичные землетрясения 1999 года на Тайване и в Греции, а также в штате Аляска в 2002 году привели к сравнительно незначительным последствиям с гибелью нескольких людей либо без зарегистрированных человеческих жертв, а также повреждениям зданий и сооружений (в том числе линейных коммуникаций в малонаселенных районах Аляски), имеющим лишь локальный характер. В этих странах на протяжении многих десятилетий действует система государственной экспертизы проектов и установлен жесткий контроль за качеством проектирования и строительства.

Страны СНГ

В странах СНГ в целом сохранились институты государственной экспертизы проектов на строительство объектов. Государственная экспертиза проектов и государственный архитектурно-строительный контроль за качеством строительства возложены на республиканские органы управления либо иные структуры, уполномоченные правительствами исполнять соответствующие государственные функции. Однако имеются некоторые организационные особенности государственных экспертиз.

Во всех странах СНГ действует «Соглашение о межгосударственной экспертизе проектов, представляющих взаимный интерес для государств-участников Содружества Независимых Государств» от 13 января 1999 года, основанное на совместном рассмотрении проектов государственными экспертизами.

Как и в Казахстане с его институтом государственной экспертизы проектов и рынком экспертных работ, не относящихся к государственным функциям, в Российской Федерации также проводится государственная и общественная экспертиза проектов. Причем государственная экспертиза проектов подразделяется на государственную вневедомственную экспертизу органа управления строительством и государственную экологическую экспертизу природоохранного ведомства, а также отраслевую и специальную экспертизы, осуществляемые государственными органами управления и надзора.

Основная доля государственной экспертизы проектов на строительство проводится федеральном государственным управлением «Главгосэкспертиза» Федерального Агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое финансируется на хозрасчетной основе за счет средств заявителей (заказчиков), дополнительно включаемых в стоимость разработки рассматриваемых проектов.

В зависимости от территориальной принадлежности и назначения объекта строительства государственная экспертиза по отдельным проектам проводится уполномоченными на проведение государственной экспертизы органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на местах.

Кроме того, имеются ведомственные государственные органы по проведению государственной экспертизы проектов на строительство по поднадзорной им деятельности, в том числе по чрезвычайным ситуациям, охране труда, санитарно-эпидемиологического надзора, экологии, гидрометеорологии, исполнения наказаний, вопросам Министерства обороны России и т.д.

Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Исключительным правом подготовки заключений государственной экспертизы обладают лица, аттестованные в порядке, установленном Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, в качестве государственных экспертов.

Общественная экспертиза проектной документации проводится аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом общественная экспертиза организуется путем проведения референдума, опроса населения и обсуждений отдельных вопросов природоохранительных мероприятий.

В Белоруссии в соответствии с Законом «Об основах архитектурной и градостроительной деятельности в Республике Беларусь» существует только институт государственной экспертизы проектов для строительства (реконструкции, ремонта, реставрации и благоустройства) объектов, независимо от их ведомственной принадлежности, форм собственности и источников финансирования.

Государственная экспертиза архитектурных и строительных проектов является одним из механизмов контроля и государственного регулирования условий инвестиционной деятельности и проводится в целях реализации экономической, научно-технической, социальной и природоохранной политики. Государственная экспертиза в Белоруссии, по аналогии с Казахстаном, осуществляется государственными предприятиями «Белгосэкспертиза» Минстройархитектуры и территориальными предприятиями «Белгосэкспертизы» в областях и городе Минске на хозрасчетной основе за счет средств заявителей.

Указанные проекты, также как и в Казахстане, предварительно должны пройти экологическую экспертизу.

Проектная документация на строительство, реконструкцию, ремонт предприятий, зданий и сооружений, имеющих производства и работы с неблагоприятными условиями труда, предварительно должна пройти государственную экспертизу условий труда.

Вместе с тем, в отличие от Казахстана, государственная экспертиза в Белоруссии на всех уровнях имеет право инициировать приостановление действия лицензий по фактам разработки некачественных проектов.

Резюме

Международные связи и мероприятия, проводимые РГП «Госэкспертиза» Комитета по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства индустрии и торговли Республики Казахстан в рамках деятельности Межправительственного Совета по сотрудничеству в области строительства стран участниц СНГ, а также в комиссиях и подкомиссиях этого Совета по работе государственной вневедомственной экспертизы проектов в СНГ, включая постоянный анализ самостоятельно проводимых изменений и реформаций в деле обеспечения высокого качества проектов и строительства на примере экономически развитых зарубежных стран, подтверждает действенность и эффективность усовершенствований единой республиканской системы государственной вневедомственной экспертизы проектов в Казахстане, проведенных в 1993-2001 годах.